正版铁算盘资料监察法规的制定与地位
发布日期:2019-11-04 20:20   来源:未知   阅读:

  118kj开奖现场开奖直播阿悠悠YY直播首秀惊艳粉丝直击彝良举办小草坝首届五彩枫叶节48491.com手持续深化国家监察体制改革、推进反腐败工作法治化规范化,要求“健全完善配套法规,制定同监察法配套的法律法规,形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”。10月26日,十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,明确“国家监察委员会根据宪法和法律,制定监察法规”。这意味着国家监察委员会获得法规制定权,也意味着,我国在行政法规、军事法规、地方性法规之外,将出现一种全新类型的法规——监察法规。那么,监察法规在中国特色社会主义法律体系中处于怎样的地位?监察机关立法活动的范围又如何界定?

  宪法基础:监察权的独立属性。我国《宪法》第127条规定,“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”。基于这一点,我国的监察法律体系区别于行政法律体系,也不属于诉讼法律体系。如何用传统的部门法划分理论对监察法律法规作出准确分类,目前还未形成共识。但无论在理论上将其归入哪一领域,前提都是形成一个以《监察法》为中心的监察法律规范体系,而在具体制度的建构上,既要对过去的行政监察法律进行合理继承,又要根据改革的不断深化,遵循其自身的立法目的、立法原则,对监察法律体系进行充实。

  在监察领域,《监察法》起着统领性和基础性作用,但其基本法的属性决定了,其中的大量规定还比较概括,不足以为监察委员会的运行提供充足的制度供给。我国现行监察法律体系还比较单薄,针对《监察法》的许多重要内容还存在立法空白,比如,关于监察工作的办案程序和具体措施,在《监察法》中存在大量“根据需要”“可以”等酌定性质的表述,这些概括性的规定为监察委员会行使监察权提供便利的同时也容易引发监察机关滥用自由裁量权的风险。为此,不断提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性,为《监察法》进行配套立法是当前立法工作的主要任务之一。十三届全国人大常委会已将政务处分法、监察官法两部相关法律列入立法规划,但人大的立法资源是有限的,且在立法效率方面存在客观不足,难以适应当前的改革节奏,将与监察委员会运行相关的所有事项皆交由全国人大及其常委会进行立法是不现实的。同时,在全国人大及其常委会的这些重要的后续立法出台后,它们同样存在一个细化和落实的过程,这就需要监察法规来予以实现,这是赋予监察委员会法规制定权的现实需要。

  同时,党和国家机构改革之后,国家监察机关与党的机关合署办公,有利于实现党纪和国法的互融互通与全面执行,但合署办公并不意味着两者工作规则及实施程序的完全混同,这就使国家法律与党内法规之间的协调问题在监察领域体现得尤为突出。近两年,我国党内法规的制度建设非常迅速,今年印发了新修订的《中国党内法规制定条例》《中国党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国党内法规执行责任制规定(试行)》,党内法规的体系不断完善,相较之下,监察方面的立法则显得比较不足,亟待构建完备的法规体系,并使其与党内法规呼应和衔接。

  立法位阶:遵循法律优位原则。法律优位原则的基本含义是“不抵触”。在监察立法领域遵循法律优位原则,目的是确认法律于监察法规的上下关系。该原则决定了,任何事项只要存在法律,有关监察活动就只得严格依照法律规定,任何监察法规都不能与法律相抵触,否则就是无效的。在法律制定后,法律实施的客观环境时时刻刻都在发生着重大变化,国家和社会对突破法律、实施社会管理创新的需求也层出不穷,这样的需求在快速推进的国家监察体制改革中体现得尤为明显,但任何改革不能以违反法律、牺牲法治价值为代价。要做到这一点,就必然要求遵循法律优位原则。

  如上所述,监察法规本身的存在是合理的,但监察机关制定监察法规的行为并不能因此就当然地具备形式上的直接意义并能被普遍适用,还应当结合《立法法》进行分析。即便监察机关的法规制定权是依法授予的,也不代表不会产生抵触上位规范的问题,这一点,我们要充分总结行政立法的经验教训。《立法法》规定“特别法优于一般法”“新法优于旧法”“上位法优于下位法”等技术性规则,如何处理配套立法与《监察法》的关系,直接关涉法律的适用和实施。正版铁算盘资料!《监察法》是由全国人大制定的基本法律,对国家监察工作起统领性和基础性作用,而监察法规则是行政机关以法规范的方式对法律的具体化,因此监察法规的效力位阶应低于《监察法》,原则上不可作出与《监察法》相异的规定。《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》中“监察法规不得与宪法、法律相抵触”“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规”的内容,体现的就是法律优位原则。

  综上,从法律优位原则的角度来看,监察法规至少应具备三个特点:第一,内容不得抵触监察法律的内容,包括监察法律的立法目的、法律原则和具体规则等,否则当属无效;第二,监察法规的效力在位阶上低于《监察法》;第三,当二者在内容上存在不一致时,须以《监察法》为准,同时启动相关审查及修改程序。

  立法权限的分配:遵循法律保留原则。法律保留原则是一项基本的立法原则,它解决的是全国人大及其常委会与其他机关的立法权限分配问题,以保证各立法主体在各自的权限范围内进行立法。监察法律体系的完善以及设定监察立法权都应当遵循法律保留的原则,确保监察体制改革和反腐败工作在法治的基础上进行,以充分保障公民基本人权。在监察领域的保留事项,除了《立法法》的规定之外,还应结合监察体制改革的实际情况进一步明确。

  法律保留分为绝对保留和相对保留。绝对保留是指某些事项必须由法律规定,不得授权其他机关做出规定。相对保留是指全国人民代表大会及其常务委员会可以授权其他机关先制定法规。具体到监察领域,结合《立法法》第9条的规定,至少有以下三项属于法律绝对保留范围,监察法规不能就其作出规定:一是关于相关犯罪和刑罚的相关事项;二是关于公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚,例如关于留置措施的事项;三是关于监察制度与司法制度的内容,例如监察和诉讼的衔接问题。结合《立法法》第8条规定,以下内容则属于法律相对保留事项,即全国人大及其常委会有权作出决定,授权国家监察委员会可以根据实际需要,对其中部分事项先制定监察法规:关于各级监察委员会的产生、组织和职权;关于《监察法》在民族区域自治地区、特别行政区、基层群众自治组织的适用问题;关于监察活动对非国有财产的征收、征用问题;关于监察活动的国际合作问题等。但授权立法必须以依法授权为前提,且必须严格符合相关的程序要求。

  无论是行政法规还是监察法规,在法律保留的事项之外,为履行职责所需,可制定相关执行性的规范,基于此,《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》指出,国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规,可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定监察法规的事项;(二)为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。但是,人大立法和部门立法的权力配置问题,一直是我国立法领域的一个争议焦点,如何准确适用法律保留原则,在监察立法的过程中坚持人大的主导权,防止部门立法的不当扩张,是在制定监察法规的实践中必须要关注的问题。

  值得注意的是,此次授予监察委员会法规制定权,是通过全国人大常委会决定的形式,这在我国虽有先例,且在一定程度上能缓解法治与改革的紧张关系,但监察法规的地位、制定职权、范围及程序等问题,还有待适时通过《立法法》加以明确,并在适用与备案审查、法规制定程序等方面进一步细化。

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